编者按:201741,中共中央、国务院印发通知,决定设立河北雄安新区。这是以习近平同志为核心的党中央做出的一项重大的历史性战略选择。雄安新区甫一面世,就成为举国振奋、全球瞩目的“千年大计”“国家大事”,被列为继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。一石激起千层浪,如何理解中央制定雄安新区的国家战略意图?如何推进北京非首都功能疏解?雄安新区究竟该如何建设?国研网就此专访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员、中国城市规划学会理事牛雄。

“城市是一本打开的书,从中可以看到它的抱负。”(伊利尔·沙里宁)

国研网:雄安新区“横空出世”,这个被称作“千年大计、国家大事”的重大战略决策背后,有着怎样的战略谋划与发展考量?

牛雄:设立雄安新区,在国家层面第一次被表述为“千年大计、国家大事”,简单八个字,道明了其中的分量。我认为具体可以从以下四方面去理解:

一是新区设立将是新时期中国转型升级的一块试验田。雄安是继深圳经济特区和上海浦东新区之后,又一具有全国意义的新区。回顾中国改革开放发展进程,1980年代,深圳被看作是中国改革开放的窗口,当时人们称作深圳速度”;1990年代,中央宣布浦东新区开发开放,以浦东开发为龙头,以上海为中心带动长江三角洲和长江流域发展,将80年代以沿海城市开放为主的战略转变为90年代的T”型全面开放战略。可以说,当时浦东开发建设也是肩负国家使命,引领中国进入了新一轮发展期。那么改革开放发展到今天,站在历史和未来的结合点,中国要探索转型创新发展之路,如何转型如何升级?这就需要一个空间载体,需要一个试验区、示范区,雄安新区是在这样一个历史时代背景下诞生的。雄安新区比肩深圳和浦东,或将探索出一条创新引领、高端集聚发展的新道路。

二是雄安新区是疏解非首都功能的重要承载地。首都地区展现了一个国家民族时代精粹,但随着城镇化的高速发展,带来了空气污染、交通拥堵、房价高涨等大城市病,一方面源于人口的快速增长同水资源、土地资源、环境资源以及公共服务供给不足的矛盾,另一方面更是城市功能过度集中在中心城区的产物。那么,中央提出的京津冀协同发展战略核心就是有序疏解北京非首都功能。如何疏解?在空间上必须找到一个点做文章,雄安新区恰恰具有这样的优越地理位置和环境条件,通过高标准的城市建设和大力度的政策支持,新区将在非首都功能疏解中发挥示范作用,提升河北经济社会发展质量和水平,并且还将带动京津冀整体竞争力的上升。

三是雄安新区是打造京津冀世界级城市群里的一个重要支点。目前,全世界的城市群中,中国的长三角、珠三角城市群发展基本成型,在世界级城市群中占据一席之地,而要打造京津冀城市群,燕赵腹地发展还相对落后,光依靠市场力量不够,还需要利用政府市场双向的力量带上去,这是中国首都地区的特点。既要改变河北现在落差比较大的局面,但也不是让北京、天津的发展慢下来,而是让北京、天津在发展的同时,补河北短板。京津冀协同发展朝着更高的世界城市群的目标迈进,雄安新区就是京津冀世界级城市群的一个重要支点,协同发展使整个京津冀都上一层楼。

此外,雄安新区将作为创新驱动发展的示范区。当前,中国经济发展亟需培育新动能,加大创新势在必行。推进创新驱动,实际上是加快高端要素的集聚,这一点北京有优势,这里集聚了中国乃至亚洲一流的科研院所。而京津冀协同发展,需要建立突破性的创新发展示范区,给中国探索出一条创新之路。这不仅仅是一个城市的问题,而是为国家探索出一条创新之路。

国研网:我们注意到,前些年您曾提出过“城市中心漂移论”,现今雄安新区的设立是否可以看做是城市中心漂移的结果?从专业的角度,您如何看?

牛雄:前几年出版了一本专著《城市中心漂移论》,提出城市中心漂移的理论假说。核心理念是指在快速城市化背景下,特大城市各种功能集聚在一个中心,像一个地理板块一样,随着城市的不断发展,人口大量集中,产生各种城市问题,政府将行政中心迁移,有些功能逐渐分解、分离出去,漂移至一定距离后固定下来,形成一个新的城区。这是2004-2006年时,在对中国多个省会城市行政中心迁移的案例进行考查的基础上,运用一手的调查资料和第四次、第五次人口普查的数据,重点针对南宁城市空间结构演变进行实证研究时得出的结论,同时推演出近20年南宁城市空间结构的演化模型。现在看来,该理论假说在雄安新区、通州副中心建设得到了较大程度的验证,对雄安新区人口流向、空间布局有一定的借鉴意义。

快速城市化的一个客观表征就是外部人口持续流入城市,与城市内部人口流动相结合,引起人口分布在城市空间上的重组,与土地开发和产业布局变动等多种因素合成,带动城市空间结构的演化。

研究认为,从上世纪90年代至今,在人口流动、政府政策、土地开发和产业布局变动等多种因素合成作用下,中国多个城市中心存在一个漂移的过程,其中宏观政策和政府的意图起了主导作用。城市空间结构已由单中心圈层结构演变为两心、多心结构,之间以交通轴带相连。在人口流动和城市中心漂移的相互作用下,城市人口重心发生变化,城市出现明显的社会分区。

根据城市中心漂移的理论假说,城市中心的分化需要时机、条件和动因,如宏观政策环境发生变化、地方政府着力实施;既有区域具备一定的基础条件,包括人口流动的特征和道路交通的发展趋势等因素;新区没有旧工业的阻隔,地理生态环境良好;旧城拥挤,空间不足,城市空间向外拓展,城市开发重点方向转移。这三者同时具备的情况下,单核心城市中心的分移过程要和人口流动、城市开发重点转移等因素相结合,因势而利导之,方可带动城市空间结构的优化。

这一理论假说认为中心漂移主要基于政府政策的作用力,市场力和社会力会随着政府的力量跟进,这恰恰符合中央在雄安新区的决策部署:雄安新区要体现让市场在资源配置中发挥决定性作用的同时,政府也要更好地发挥作用,这与鲜明的改革要求不谋而合。

此外,城市中心漂移选址要求,一方面是生态环境比较好,另一方面是与老城区交通便捷,固定下来点就是另一个中心。这也与雄安区位优势基本一致。

2009-2010年,我在石家庄市城乡规划局挂职副局长时,在实践中对城市中心漂移论又有了进一步的运用和体会。

国研网:刚刚您谈到前有深圳、浦东新区,那么今天的雄安新区在规划理念上与它们有何不同?

牛雄:毋庸置疑,深圳、浦东都曾是中国时代发展的一个标志,不过当时特区新区的设立更多的是出于经济发展、对外开放的需要,规划界有一个词,叫“为了增长的规划”。现如今,十八大提出“五位一体”总体布局,雄安新区的规划设计,可以说是这一理念在空间上的一个表达,应当体现新时代治国理政的理念。

国研网:目前世界城市中,有哪些城市的发展模式可为雄安新区建设提供一些经验借鉴?

牛雄:从区域发展模式来看,法国巴黎大城市地区“反磁力中心模式”可以为京津冀提供部分借鉴。上世纪60年代,过度的人口向巴黎城市集聚,于是当时政府决定在巴黎南部,建立8个反磁力中心城市,疏解城市功能,并带动人口疏解。反磁力中心建立摒弃了原有单一的大中心城市的传统概念,代之以规划一个新的多中心分散式的城市结构,把新城作为整个大城市地区的磁石,建立一个城市群体系,使其产生一种可与主城区抗衡的力量,形成比较均衡的城镇体系,以恢复巴黎大城市地区的平衡。从专业的角度,建议雄安新区也可作为反磁力中心来规划。

此外,京津冀协同发展最重要的是区域间的连接通畅。雄安新区未来在交通体系规划上,可以参考借鉴日本东京城市群轨道交通系统。轨道交通特点是能够大容量快速地与区域交通体系衔接,相对低碳,可以为城市群间提供便捷高效的交通服务。

国研网:雄安新区未来如何规划建设才能达成预定的目标?

牛雄:“城市是文明的载体,建筑是石头的史书”,千年传世之作,到底怎么建?这的确是需要深思熟虑下大功夫的。

首先,新区规划必须要提升到“千年大计”的高度。根据中央部署,雄安新区定位为“千年大计、国家大事”,规划建设要有“世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位”。新区在规划设计上,是一次规划思想上的创新,对规划设计者来说极具挑战性。千年之城是什么样?习近平总书记指出:北京历史文化是中华文明源远流长的伟大见证。以首都为例,北京有860年首都建设史,北京旧城传承了《周礼-考工记》以来近3000年的中国都城建设思想,参赞天地自然之化育,它体现的是传统都城营造思想的精华,前人之论备矣,此处不赘述。千年之城,顶层城市规划设计,既要继承传统,又要放眼世界、展望未来,要化众人之智为社会创造,新区的规划设计者必须要有这一认识。新区规划需要究天人之际,通古今之变,坚持以人民为中心的城市理念,全面考虑经济、社会、文化、土地、生态、环境、基础设施、公共服务多方面的发展,综合体现“千年大计”,这既需要继承传统的都城建设思想精粹,同时需要结合现代城市规划设计理念,既是历史的传承,又是面向未来的创造,体现时代发展的特征。在住房与土地制度改革、社会民生、自然生态上,在规划实施上,都要体现以人民为中心的时代印记。这是城市发展模式的一次新尝试,是当代中国城市发展理念在空间上的体现。

总之,新区建设最重要的是必须坚持以人民为中心的城市理念,创建美好人居环境,顺应中华文明伟大复兴的时代潮流,展示中国未来发展新时代新气象,缔造出真正可持续发展的千年之城。

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